Transformasi Arsitektur Hukum Kepariwisataan Indonesia

Undang-Undang Kepariwisataan telah resmi berganti dari UU Nomor 10 Tahun 2009 ke UU Nomor 18 Tahun 2025 sejak disahkannya RUU pada 2 Oktober 2025 dan telah ditandatanganinya UU tersebut oleh Presiden RI pada 29 Oktober 2025.

UU No. 18 Tahun 2025 melakukan transformasi fundamental arah kebijakan pariwisata Indonesia. Regulasi ini melakukan re-founding (pendirian ulang) filosofis dengan menggeser paradigma "Industri Pariwisata" menuju konsep "Ekosistem Kepariwisataan" yang lebih holistik.

Perubahan yuridis ini merupakan respons strategis terhadap dinamika global pasca-pandemi dan krisis iklim. Intisari dari pembaruan legislasi ini meliputi:

• Reposisi Filosofis: Transmisi dari pendekatan kuantitas kunjungan menuju perlindungan kualitas lingkungan dan budaya.
• Perluasan Cakupan Hukum: Mempertegas tanggung jawab kolektif antara negara, sektor swasta, dan masyarakat.
• Mitigasi Dampak Eksternal: Solusi regulatif untuk mencegah dampak dari perkembangan pariwisata, seperti degradasi nilai lokal dan masalah lingkungan.

UU No. 18 Tahun 2025 menegaskan transisi Indonesia menuju tata kelola pariwisata yang lebih berkelanjutan dan integratif.

A. Redefinisi Fundamental: Dari Industri ke Ekosistem (Pasal 1)

Jantung dari setiap undang-undang terletak pada Ketentuan Umum (Pasal 1), di mana definisi operasional ditetapkan. Perbandingan antara kedua undang-undang ini mengungkapkan pergeseran ontologis mengenai apa itu "wisata" dan bagaimana negara memandang sektor ini.

Redefinisi "Wisata": Masuknya Dimensi Kualitas Hidup

Dalam UU No. 10 Tahun 2009, definisi "Wisata" (Pasal 1 angka 1) sangat transaksional dan fungsional: kegiatan perjalanan untuk tujuan rekreasi, pengembangan pribadi, atau mempelajari daya tarik wisata. Definisi ini menempatkan wisatawan sebagai konsumen produk rekreasi semata.

Sebaliknya, UU No. 18 Tahun 2025 merevisi definisi ini secara fundamental dengan menambahkan frasa krusial: "...untuk meningkatkan kualitas hidup." (Pasal 1 angka 1).

Penambahan frasa "kualitas hidup" (quality of life) mengubah status aktivitas wisata dari sekadar kebutuhan tersier (hiburan) menjadi kebutuhan yang esensial bagi kesejahteraan psikologis dan fisik warga negara. Implikasi hukumnya sangat luas:

1. Kewajiban Negara: Negara kini memiliki beban konstitusional untuk memastikan akses berwisata bukan hanya bagi mereka yang mampu secara ekonomi, tetapi sebagai sarana peningkatan kualitas hidup rakyat, yang dapat berujung pada kebijakan subsidi pariwisata sosial.
2. Standar Layanan: Penyedia jasa pariwisata tidak lagi hanya menjual "kesenangan" tetapi juga "kesejahteraan" (wellness), yang menuntut standar kesehatan dan keselamatan yang jauh lebih tinggi.

Lahirnya Konsep "Ekosistem Kepariwisataan"

Perubahan paling signifikan dalam Pasal 1 adalah introduksi Pasal 1 angka 5 yang mendefinisikan "Ekosistem Kepariwisataan." Konsep ini tidak ada dalam UU lama, yang lebih fokus pada "Industri Pariwisata" (kumpulan usaha).

Ekosistem didefinisikan sebagai "keterhubungan sistem yang mendukung orkestrasi penyelenggaraan Kepariwisataan nasional untuk memastikan kualitas aktivitas, fasilitas, pelayanan dalam rangka menciptakan pengalaman dan nilai manfaat Kepariwisataan".

Peralihan dari "Industri" ke "Ekosistem" menandakan bahwa regulator menyadari kegagalan pendekatan silo (tersekat-sekat). Dalam pendekatan industri, hotel adalah entitas terpisah dari atraksi alam. Dalam pendekatan ekosistem, keduanya adalah organ yang saling bergantung.

• Orkestrasi Kebijakan: Kata "orkestrasi" menyiratkan peran pemerintah sebagai konduktor yang menyelaraskan berbagai sektor (perhubungan, lingkungan hidup, pekerjaan umum) agar harmonis, bukan sekadar regulator yang mengeluarkan izin usaha.
• Tanggung Jawab Kolektif: Jika pariwisata adalah ekosistem, maka kerusakan pada satu elemen (misalnya lingkungan) dianggap merusak keseluruhan sistem, memberikan dasar hukum yang lebih kuat untuk penegakan hukum lingkungan dalam pariwisata.

Warisan Budaya sebagai Entitas Hukum Baru

UU 18/2025 menambahkan definisi "Warisan Budaya" (Pasal 1 angka 8) secara eksplisit, mencakup aspek kebendaan dan takbenda. UU 10/2009 hanya menyebut "budaya" secara umum sebagai bagian dari sumber daya.

Definisi rinci ini memberikan perlindungan hukum yang lebih kuat. Dengan mendefinisikan warisan budaya sebagai entitas yang mencakup sistem nilai dan pengetahuan, undang-undang bermaksud mencegah eksploitasi budaya yang mencabut artefak dari konteks maknanya. Ini mewajibkan pengembang pariwisata untuk melakukan due diligence budaya sebelum mengembangkan atraksi berbasis tradisi.

B. Asas dan Tujuan: Fondasi Ideologis Baru (Pasal 2-5)

Perubahan pada Bab II (Dasar, Asas, dan Tujuan) mencerminkan pergeseran prioritas nasional dari sekadar pertumbuhan ekonomi menjadi ketahanan dan identitas nasional.

Ekspansi Asas: Dari 11 Menjadi 14 Prinsip

UU 10/2009 memiliki 11 asas. UU 18/2025 memperluasnya menjadi 14 asas, dengan perubahan substansial.

Tabel Perubahan Asas Kunci:

Asas "Demokratis" dan "Kekeluargaan" yang ada di UU 2009 dihapus atau direkontekstualisasi, digantikan oleh asas yang lebih pragmatis dan terukur seperti "Partisipatif" dan "Keterpaduan".

Reorientasi Tujuan (Pasal 4)

Tujuan pariwisata dalam UU 18/2025 mengalami pergeseran fokus yang tajam.

• UU 2009: Fokus pada pertumbuhan ekonomi, menghapus kemiskinan, mengatasi pengangguran.
• UU 2025: Menambahkan tujuan "memperkuat identitas negara melalui penanaman nilai Pancasila" dan "menjadikan pariwisata lebih berkualitas dengan transformasi digital".

Pembuat Undang-Undang menyadari bahwa pariwisata massal (mass tourism) yang mengejar angka pengangguran dan devisa seringkali mengorbankan kualitas destinasi. Tujuan baru ini memberikan mandat hukum bagi pemerintah untuk membatasi jumlah wisatawan demi menjaga kualitas. "Transformasi digital" sebagai tujuan undang-undang juga mewajibkan digitalisasi di seluruh rantai nilai pariwisata, bukan sekadar imbauan.

C. Arsitektur Penyelenggaraan dan Pembangunan (Pasal 6-11)

UU 2009 memisahkan pembangunan menjadi industri, destinasi, pemasaran, dan kelembagaan secara kaku. UU 2025 mengintegrasikannya ke dalam konsep ekosistem.

Mandat Pariwisata Berkualitas (Pasal 7)

Pasal 7 UU 18/2025 secara eksplisit memandatkan "Pariwisata Berkualitas" (Quality Tourism). Kriterianya ditetapkan dalam undang-undang: keberlanjutan, kualitas hidup masyarakat lokal, kepuasan wisatawan, dan dampak ekonomi.

Ini merupakan game-changer bagi investor. Proposal proyek pariwisata kini tidak bisa hanya menjanjikan jumlah kamar hotel atau target pengunjung. Mereka harus membuktikan dampak positif terhadap "kualitas hidup masyarakat lokal" dan "indeks kepuasan". Ini memberikan landasan hukum bagi Pemerintah Daerah untuk menolak investasi yang ekstraktif atau merusak tatanan sosial, meskipun menguntungkan secara finansial.

Perencanaan Berbasis Riset (Pasal 8 & 9)

UU 18/2025 menambahkan Pasal 8 ayat (3) dan Pasal 9 yang mewajibkan pelaksanaan ekosistem pariwisata didukung oleh "kajian, analisis data, atau analisis kebijakan".

Kebijakan pariwisata di masa lalu seringkali bersifat ad-hoc atau berbasis insting politik. Dengan pasal ini, setiap Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan (RIPPAR) di level nasional maupun daerah cacat hukum jika tidak didasari oleh naskah akademik atau data analitik yang valid. Pasal 9A bahkan membuka ruang bagi lembaga riset dan perguruan tinggi untuk terlibat langsung sebagai pelaksana kajian ini, untuk memperkuat kolaborasi semua unsur.

Hierarki Perencanaan (Pasal 11A)

Disisipkannya Pasal 11A mempertegas hierarki perencanaan. Rencana Induk Daerah (Provinsi/Kabupaten) harus selaras dengan Rencana Induk Nasional dan dokumen Tata Ruang.

Ketentuan ini menutup celah hukum yang selama ini dimanfaatkan oleh daerah untuk mengeluarkan izin wisata di kawasan yang tidak sesuai dengan rencana nasional (misalnya kawasan lindung).

Jika Rencana Induk Kabupaten, misalnya, bertentangan dengan Rencana Induk Nasional atau Tata Ruang, maka secara hukum rencana tersebut batal demi hukum atau harus direvisi. Ini memperkuat sentralisasi pengendalian kualitas tata ruang pariwisata.

Wilayah Penyangga (Pasal 11B & 11E)

Pasal 11B dan 11E memperkenalkan konsep "Wilayah Penyangga" (Buffer Zones) dalam pembangunan destinasi. Destinasi tidak boleh berdiri sendiri tetapi harus memperhatikan wilayah sekitarnya.

Pasal ini merupakan respons langsung terhadap fenomena urban sprawl (perluasan area perkotaan ke wilayah pinggiran secara tidak terencana, acak, dan tidak terstruktur). Pengembang destinasi besar (seperti KEK Mandalika atau Labuan Bajo) kini memiliki kewajiban hukum untuk memikirkan dampak terhadap desa-desa di lingkar luarnya, mencegah ketimpangan ekstrem antara zona wisata mewah dan permukiman kumuh di sekitarnya.

D. Manajemen Destinasi dan Mitigasi Bencana (Pasal 11C - 11K)

UU 18/2025 menyisipkan Bab IVB khusus tentang Destinasi Pariwisata, yang tidak diatur sedetail ini di UU 2009.

Kewajiban Mitigasi Bencana (Pasal 11I & 17F)

Mengingat posisi Indonesia di Ring of Fire, Pasal 11I ayat (4) dan Pasal 17F ayat (4) mewajibkan Pengelola Destinasi untuk menyediakan infrastruktur mitigasi bencana dan meningkatkan kemampuan menghadapi bencana.

Pasal ini menciptakan liabilitas hukum baru. Jika terjadi bencana alam di sebuah resor dan tamu menjadi korban karena tidak adanya jalur evakuasi atau sistem peringatan dini, pengelola dapat digugat tidak hanya atas dasar kelalaian umum (KUHP/Perdata), tetapi juga atas pelanggaran kewajiban spesifik UU Kepariwisataan. Asuransi pariwisata kemungkinan akan menjadikan kepatuhan terhadap pasal ini sebagai syarat klaim.

Proteksi Profesi Pramuwisata (Pasal 11J)

Pasal 11J memberikan proteksi keras bagi tenaga kerja lokal. Pramuwisata asing wajib didampingi oleh pramuwisata WNI bersertifikat. Ini adalah langkah proteksionis untuk mencegah kebocoran ekonomi (leakage) di mana operator tur asing membawa pemandu sendiri dan meminimalisir penggunaan jasa lokal.

E. Transformasi Industri dan Ekonomi Kreatif (Pasal 15A - 17Z)

UU 18/2025 memperluas definisi usaha dan menambahkan sektor-sektor baru yang sebelumnya berada di area abu-abu regulasi.

Pengarusutamaan Budaya dalam Industri (Pasal 15A)

Pasal 15A mewajibkan Industri Pariwisata untuk melakukan pengarusutamaan budaya dan produk lokal. Industri bukan lagi entitas bebas nilai, melainkan "penjaga karakter bangsa".

Hotel bintang lima internasional, misalnya, dapat diwajibkan secara hukum untuk memasukkan ornamen lokal, menyajikan kuliner lokal, atau menggunakan seragam adat pada waktu tertentu. Kegagalan mematuhi ini bisa berujung pada sanksi administratif karena melanggar prinsip penyelenggaraan pariwisata.

Insentif Usaha (Pasal 17A)

Pemerintah kini memiliki dasar hukum eksplisit untuk memberikan insentif fiskal dan non-fiskal (Pasal 17A).

• Fiskal: Dapat berupa tax holiday atau pengurangan pajak daerah untuk usaha yang menerapkan prinsip keberlanjutan.
• Non-fiskal: Kemudahan perizinan atau insentif non-fiskal lainnya. Ketentuan ini sangat dinantikan investor untuk menekan tingginya biaya operasional pariwisata (High Cost Economy).

Legalisasi Ekonomi Acara / "Kreasi Kegiatan" (Pasal 17W - 17Z)

UU 2009 sangat minim mengatur tentang Event (MICE, Festival, Konser). UU 18/2025 mendedikasikan Bab VIF untuk "Kreasi Kegiatan".

Undang-undang ini mengakui event sebagai daya tarik wisata yang sah. Hal ini guna memberikan kepastian hukum bagi promotor konser atau penyelenggara festival budaya. Lebih jauh, Pasal 17X ayat (2) memungkinkan pemerintah memberikan insentif bagi penyelenggara event yang berkala dan berkesinambungan. Ini adalah strategi untuk menciptakan kalender event nasional yang stabil untuk menarik wisatawan sepanjang tahun, mengurangi masalah musiman (seasonality) dalam pariwisata.

Formalisasi Desa Wisata (Pasal 17M - 17S)

Desa Wisata kini memiliki dasar hukum primer (Undang-Undang), bukan sekadar program kementerian.

• Klasifikasi: Pasal 17R ayat (2) melegalkan klasifikasi: Rintisan, Berkembang, Maju, Mandiri.
• Implikasi: Dana Desa atau APBD kini memiliki payung hukum yang kuat untuk dialokasikan secara spesifik bagi pengembangan infrastruktur desa wisata berdasarkan klasifikasinya. Desa Wisata diakui sebagai subjek hukum yang mengelola destinasi, memberikan hak pengelolaan kepada komunitas lokal (BUMDes atau Kelompok Sadar Wisata).

F. Mandat Digital dan Satu Data (17K - 17L)

Pasal 17L mewajibkan pembentukan Sistem Data dan Informasi Kepariwisataan Terpadu.

• Wajib Lapor: Usaha pariwisata wajib memasok data ke sistem ini.
• Arah Big Data: Pemerintah akan menggunakan data perilaku wisatawan, statistik kunjungan, dan pendapatan usaha secara real-time untuk kebijakan. Ini mengakhiri era kebijakan berbasis data survei manual yang lambat.

G. Pendidikan: Dari Pelatihan Kerja ke Pendidikan Formal (Pasal 52-Pasal 55)

Dalam UU 10/2009, aspek pendidikan lebih ditekankan pada "pelatihan" untuk memenuhi kompetensi tenaga kerja. Fokus utamanya adalah memastikan pekerja memiliki sertifikat kompetensi agar layak bekerja di industri (vokasional).

Sebaliknya, UU 18/2025 secara eksplisit mengubah judul Bab XII menjadi "Peningkatan Kualitas Sumber Daya Manusia Pariwisata dan Pendidikan Pariwisata". Penambahan kata "Pendidikan" ini menandakan bahwa pariwisata kini dianggap sebagai bidang ilmu akademik yang setara dengan sektor pembangunan lainnya, bukan sekadar kursus keterampilan teknis.

Perbedaan paling radikal terdapat pada cakupan usia dan institusi pendidikan:

• UU 10/2009: Pendidikan/pelatihan bersifat reaktif, yaitu diberikan kepada mereka yang sudah atau akan terjun ke dunia kerja pariwisata.
• UU 18/2025 (Pasal 52A): Mengamanatkan penanaman kesadaran "Sadar Wisata" sejak dini melalui pendidikan formal, nonformal, dan informal. Namun, pengembangan kurikulum pada satuan pendidikan formal kini harus mengacu pada Standar Nasional Pendidikan. Ini berarti materi kepariwisataan dapat diintegrasikan ke dalam kurikulum sekolah dasar hingga menengah.

Penyelenggaraan Pendidikan Tinggi

UU baru memberikan kepastian hukum yang lebih kuat bagi institusi pendidikan spesialis pariwisata:

• UU 10/2009: Tidak mengatur secara spesifik kewenangan kementerian pariwisata dalam mengelola perguruan tinggi, hanya menyebutkan penelitian dan pengembangan secara umum.
• UU 18/2025 (Pasal 52B): Memberikan mandat khusus kepada Kementerian Pariwisata dan/atau masyarakat untuk dapat menyelenggarakan pendidikan tinggi di bidang pariwisata. Hal ini memperkuat posisi sekolah tinggi atau politeknik pariwisata di bawah naungan kementerian dalam menghasilkan SDM tingkat manajerial dan akademis.

Pendidikan sebagai Pilar Ekosistem

Dalam UU 18/2025, pendidikan bukan lagi faktor pendukung, melainkan bagian dari Ekosistem Kepariwisataan (Pasal 8 ayat 2). Kriteria "Pariwisata Berkualitas" dalam undang-undang baru juga mencakup "Pengembangan Ilmu Pengetahuan" sebagai salah satu indikator keberhasilannya (Pasal 7 ayat 2).

Tabel perbandingan UU Pariwisata lama dan baru dari aspek Pendidikan:

H. Pendanaan Baru: Pungutan Wisatawan Asing (Pasal 57A)

UU 18/2025 memperkenalkan instrumen fiskal baru yang revolusioner: "Pungutan Wisatawan Mancanegara (Foreign Tourist Levy)" pada Pasal 57A.

Sebelumnya, pungutan ini hanya uji coba di tingkat daerah (seperti di Bali berdasarkan Perda). Kini, ia memiliki landasan hukum nasional.

• Objek Pungutan: Wisatawan asing.
• Peruntukan: Dana wajib dikelola dan digunakan untuk pengembangan kepariwisataan (konservasi, promosi, infrastruktur), bukan masuk ke kas umum negara (APBN) untuk pos lain.
• Mekanisme: Diatur lebih lanjut dengan PP. Ini membuka peluang bagi Indonesia untuk memiliki Tourism Fund abadi seperti yang dimiliki negara maju, mengurangi ketergantungan sektor pariwisata pada fluktuasi anggaran tahunan negara.

I. Penegakan Hukum: Dekriminalisasi dan Sanksi (Penghapusan Pasal 64)

Perubahan yang paling teknis namun berdampak besar adalah penghapusan Pasal 64 (Ketentuan Pidana) yang sebelumnya ada di UU 10/2009. Hal ini sesuai dengan yang tercantum dalam UU Cipta Kerja.

Pasal 64 UU 2009 mengancam pidana penjara hingga 7 tahun bagi perusak daya tarik wisata. Penghapusan pasal pidana spesifik dalam UU sektoral ini sejalan dengan semangat Omnibus Law (UU Cipta Kerja) yang mengedepankan prinsip Ultimum Remedium (pidana sebagai upaya terakhir) dan sanksi administratif (pencabutan izin, denda) untuk pelanggaran usaha.

J. Penghapusan Kelembagaan (GIPI)

UU 18/2025 menghapus Bab XI tentang Gabungan Industri Pariwisata Indonesia (GIPI).

GIPI dalam UU 2009 dimandatkan sebagai satu-satunya wadah komunikasi industri dengan pemerintah. Penghapusannya bermakna:

• Liberalisasi Asosiasi: Tidak ada lagi monopoli wadah tunggal. Asosiasi-asosiasi (PHRI, ASITA, dll) berdiri sejajar di mata hukum.
• Fragmentasi Suara: Industri mungkin akan kesulitan menyuarakan aspirasi tunggal kepada pemerintah.

K. Tabel Perbandingan Rinci (Pasal per Pasal)

Berikut adalah matriks perbandingan yang menyandingkan pasal-pasal krusial antara kedua undang-undang. 

Kesimpulan dan Pandangan Strategis

UU No. 18 Tahun 2025 merepresentasikan transformasi matang dari sektor pariwisata Indonesia. Dari sekadar pengejar devisa (era 2009), pariwisata kini diposisikan sebagai ekosistem strategis yang menjaga identitas bangsa dan kualitas hidup.

Poin-Poin Kunci bagi Pemangku Kepentingan:

1. Bagi Pelaku Usaha: Bersiaplah untuk kewajiban kepatuhan baru terkait pelaporan data digital, mitigasi bencana, dan inklusivitas (disabilitas). Namun, manfaatkan peluang dari insentif fiskal baru (Pasal 17A) dan kepastian hukum dalam penyelenggaraan event.
2. Bagi Pemerintah Daerah: Otonomi dalam perizinan mungkin berkurang karena hierarki perencanaan yang diperketat (Pasal 11A), namun ada potensi pendapatan baru dari dana bagi hasil atau pengelolaan levy wisatawan asing jika diatur turunannya. Pengembangan Desa Wisata kini memiliki roadmap legal yang jelas untuk penganggaran.
3. Bagi Masyarakat: Posisi tawar meningkat dengan diakuinya kelompok masyarakat lokal sebagai aktor legal dalam pengelolaan Desa Wisata dan perlindungan Warisan Budaya.

Secara keseluruhan, undang-undang ini adalah instrumen modernisasi yang ambisius. Tantangan terbesarnya kelak adalah pada peraturan turunan (Peraturan Pemerintah) yang akan mengatur teknis Pungutan Wisatawan Asing, mekanisme Insentif, dan tata kelola Satu Data agar visi "Pariwisata Berkualitas" tidak berhenti sebagai jargon semata.**

(Harja Saputra, Koordinator Tenaga Ahli AKD Komisi VII DPR RI).

Download file PDF UU 18/2025:

File PDF UU 10/2009: